التمويل السهل للدولة من قِبل البنك المركزي …عامل استقرار أم انهيار؟
كتب توفيق شمبور في نداء الوطن
السبب التاريخي لنشأة المصرف المركزي: يرد البروفسور Guido Hülsmann نشأة المصارف المركزية تاريخياً الى رغبة الحكومات بالحصول على موارد مالية لتمويل احتياجاتها خصوصاً احتياجات الحرب. وقد ارست هذه المصارف منذ ظهورها حلفاً خدم مصالح الحكومات ورجال ومؤسسات المال على السواء. الآثار الخطيرة للعلاقة السابقة لفتت القائد الفرنسي Napoléon Bonaparte فقال كلمته الشهيرة عما يتوخاه من مصرف فرنسا بعد اعادة هيكلته: اريده بيد الحكومة لكن ليس كثيراً، انا لا اطلب منه ان يمنحها قروضاً بل فقط تسهيلات.
كلام القائد الفرنسي بونابرت كان حاضراً في ذهن مواطنه حاكم مصرف فرنسا السيد Émile Moreau بعد اكثر من مئتي سنة بالتحديد عام 1926، حيث ابلغ وزير المالية آنذاك بانه يربط منح قرض تطلبه الخزينة بتحقيق الحكومة اصلاحات معينة، أمر استفز رئيس الحكومة السيد Raymond Poincaré فوجه كتاباً للحاكم يذكره بانه بالنهاية موظف عيّنته الحكومة وبإمكانها ان تقيله من عمله متى تشاء.
جواب الحاكم كان انه لم ينس هذا الامر بتاتا، من هنا اصراره على موقفه لصون موقع رئاسة الحكومة والحكم عموماً، من اية احتجاجات عامة ضاغطة من المؤكد اندلاعها في حال تم ضخ اموال القرض من دون اجراء الاصلاحات التي ذكرها.
ذات الشيء حصل في المانيا اذ رفض البروفسور Hjalmar Schacht حاكم المصرف المركزي the Reichsbank آنذاك جهارة الاستجابة لطلب الزعيم النازي مد حكومته بالاموال التي تحتاجها الاخيرة. وعلل رفضه بان الامر يخل بالاستقرار النقدي الذي نجح بتأمينه اثناء الاعداد للحرب وخلالها، أمر أثار غيظ الفوهرر ودفعه الى اتخاذ عدد من الاجراءات الكيدية ضد الحاكم من بينها تعيين مناوئين له في مجلس ادارة المصرف.
إرساء استقلالية رائدة للمصرف المركزي الالماني The BundesBank ازاء الحكومة بنص دستوري كان في رأس اهتمامات المستشار Konrad Adenauer الذي دعي لاعادة بناء الدولة الالمانية الحديثة من الانقاض. وكانت حجته ان هذا الامر يقطع الدرب على اي امكانية لاستعمال اي سلطة الـ BundesBank مستقبلاً في تمويل اية مغامرة عسكرية، كما يوفر آلية متقدمة في احتواء التضخم وتحقيق الاستقرار النقدي.
الاتحاد الاوروبي: حظر واضح
التوجه السابق فرضه الالمان على شركائهم الاوروبيين عند صياغة اتفاقية الاتحاد في ما بينهم فأصروا على ان تتضمن حكماً يقضي في المادة 104 منها بالحظر على المصرف المركزي الاوروبي وعلى المصارف المركزية الاوروبية ان يمنحوا اي نوع من التسهيلات والقروض الى حكوماتهم والى اي من مؤسساتهم وهيئاتهم العامة.
حظر اقراض المصرف المركزي للدول الاوروبية ومؤسساتها نُقل لاحقاً الى البروتوكول الاوروبي لنظام المصارف المركزية والمصرف المركزي الاوروبي
وعملا بوثيقتي الاتحاد والبروتوكول الاوروبيتين المشار اليهما سابقا، تجهزت دول المجموعة الاوروبية بتشريعات تمنع المصرف المركزي من تقديم اي نوع من التسهيلات والقروض الى الحكومات والمؤسسات والهيئات العامة.
على سبيل المثال اعتمد المشرع الفرنسي هذا الحظر عام 2000 في نص المادة 141-3 من قانون المصرف المركزي الفرنسي للعمل به ابتداء من عام 2001
هذا النص (الحظر) حل مكان نص مختلف صدر بالقانون 7-73عام 1973 وسمي قانون Pompidou, Giscard, Rothschild يجيز للدولة ان تحصل من المصرف المركزي على تسهيلات وقروض بمقتضى اتفاقيات يوقعها وزيرا الاقتصاد والمالية مع حاكم المصرف بتفويض من مجلس ادارة الاخير على ان يصادق البرلمان على الاتفاقيات المعقودة.
سويسرا: حظر صارم
اخيرا وليكتمل المنظر في القارة الاوروبية من المفيد الاشارة الى ان المادة 2-11 من قانون البنك المركزي السويسري تفرض حظراً صارماً على الاخير، ليس فقط في تقديم التسهيلات والقروض الى الاتحاد، بل ايضاً في اكتساب سندات الدين العام عند اصدارها في السوق الاولي، والامر الوحيد المسموح به للمصرف هو التسهيلات اليومية لكن مقابل ضمانات كافية.
(1) في القانون:
يعتمد لبنان احكاماً تتماهى مع القانون الفرنسي لعام 1973 الذي توقف العمل به منذ بداية العام 2001.
فالمادتان 88و89 من قانون النقد والتسليف تجيزان للمصرف المركزي أن يمنح الخزينة، بطلب من وزير المالية، تسهيلات صندوق لا يمكن أن تتعدى قيمتها عشرة بالمئة من متوسط واردات موازنة الدولة العادية في السنوات الثلاث الاخيرة المقطوعة حساباتها على أن لا تتجاوز مدة هذه التسهيلات الاربعة أشهر. وذلك شرط عدم كفاية موجودات الخزينة الجاهزة لدى المصرف لمواجهة التزامات فورية للدولة. ولا يمكن استعمال هذه الاجازة أكثر من مرة واحدة في السنة الواحدة.
بالنسبة لاقراض الدولة المبدأ حسب المادة 90 (ن ت) ان لا يمنح المصرف المركزي قروضاً للقطاع العام.
لكن المادة 91 تشير الى أنه، في ظروف استثنائية الخطورة أو في حالات الضرورة القصوى، اذا ما ارتأت الحكومة الاستقراض من المصرف المركزي، تحيط حاكم المصرف علماً بذلك. عندها يدرس المصرف مع الحكومة امكانية استبدال مساعدته بوسائل أخرى، كاصدار قرض داخلي أو عقد قرض خارجي أو اجراء توفيرات في بعض بنود النفقات الاخرى أو ايجاد موارد ضرائب جديدة الخ… وفقط في الحالة التي يثبت فيها انه لا يوجد أي حل آخر، واذا ما أصرت الحكومة، مع ذلك، على طلبها، يمكن للمصرف المركزي أن يمنح القرض المطلوب.
وحينئذ يقترح المصرف على الحكومة، ان لزم الامر، التدابير التي من شأنها الحد مما قد يكون لقرضه من عواقب اقتصادية سيئة وخاصة الحد من تأثيره في الوضع الذي أعطي فيه على قوة النقد الشرائية الداخلية والخارجية.
(2) في الواقع
حاكم مصرف لبنان في اطلالته المتلفزة في 29 نيسان2020
بالتحديد في الدقيقة 13 منها وما يليها ذكر:
• صحيح ان مصرف لبنان قدم التمويل للدولة لكنه ليس هو من صرف الاموال ويقع على المؤسسات الدستورية في البلد عبء الكشف عن كيفية صرف تلك الأموال.
• ان المادة 91 نقد وتسليف تذكر انه عند اصرار الدولة علينا ان نمولها……
ايضا ذكر في مقابلة اخرى مع قناة «الحدث» في 1-12-2020
• ان مصرف لبنان قام باقراض الدولة بالليرة اي بالعملة التي يطبعها وليس من اموال المودعين.
• ان مصرف لبنان «مجبور» بان يمول الدولة، لكن ليس هو الذي يصرف الاموال. فالمادة 91 تطلب من المصرف تمويل الدولة عندما لا تستطيع التمول من مصدر آخر لكنه ليس هو الذي يصرف المال.
جدير بالذكر ان الاعلانين السابقين لا يتوافقان مع ما صرح به الحاكم علناً اثناء النقاش في اعداد موازنة 2019» بان المصرف المركزي لن يكتتب بسندات الخزينة التي تحدث وزير المالية السابق (علي حسن خليل) عن الحاجة الى اصدارها بفائدة 1% وبقيمة 11 مليار ل ل ؟؟؟».
(3) في تقييم الممارسة العملية
ما ذكره حاكم مصرف لبنان في اطلالتيه المتلفزتين يمكن التعليق عليه كالتالي:
– اولاً: ان القول بالزامية اقراض مصرف لبنان الحكومة عند اصرارها على ذلك هو قول قابل للمناقشة.
فالمادة 95 (ن ت) التي تلي المادة 91 ( التي تتحدث عن اقراض المصرف الحكومة عند اصرارها واذا ما توافرت الظروف الاستثنائية لذلك ) تشير الى ضرورة تحديد معدل الفائدة ومدة القرض وشروطه الاخرى، في عقد يوقع بين المصرف والحكومة، ويحال العقد على مجلس النواب مع كامل ملف دراسات وتقارير الادارة والمصرف، وهذا ما لم يحصل ابدا، اذ لم يوقع اي عقد تمويل بين مصرف لبنان والحكومة خلال العقود الثلاثة الماضية.
جدير بالذكر ان المادة 96 تشير من جهتها الى انه يمكن لمصرف لبنان أن يفرض اصدار الحكومة وتسليمها اياه سندات مالية قابلة للتداول وممكن بيعها من الجمهور. هذا ايضا لم يحصل لذات السبب، وهو عدم وجود عقود اقراض اصلا حتى يمكن تمثيلها بسندات. والذي حصل هو ان مصرف لبنان كان يكتتب بسندات الخزينة التي يتخلف او يتمنع الآخرون عن الاكتتاب بها.
ثانيا: ان التفسير المقدم لعدم تقيد مصرف لبنان بالاحكام القانونية المحددة للاقراض الاستثنائي للحكومة وانغماسه منذ بداية التسعينات بالاكتتاب بسندات الخزينة في السوق الاولية هو ان ذلك (أ) لضرورات تحقيق الاستقرار النقدي وايضاً الاستقرار في التسليف للقطاع العام و(ب) يندرج من ضمن «السياسات غير التقليدية» التي يمكن لاي مصرف مركزي اتيانها عند الضرورة كما فعل «الفيديرال ريزيرف سيستم FED « في انتهاجه سياسة «التيسير الكمي» والمصرف المركزي الاوروبي ECB في انتهاجه سياسة «التسهيل النوعي».
وقد استند حاكما ECB السيدان Jean-Claude Trichet /Mario Draghi في تبريرهما للسياسة غير التقليدية التي انتهجاها الى ان اي مصرف مركزي في العالم لا يمكنه ان يقف مكتوف الايدي عندما يرى ضغوطات قوية يتعرض لها الاقتصاد الذي يدير عملته ولا يبادر الى اتخاذ اي اجراء لاصلاح الامور.
بذات التوجه راى البروفسور Milton Friedman حامل جائزة Nobel في الاقتصاد لعام 1976 وعميد مفكري مدرسة Chicago الاقتصادية ان استقلالية اي مصرف مركزي في العالم، بما فيه الولايات المتحدة الاميركية، تتراجع بالنهاية امام تشبث واصرار السلطات المالية في جمع الاموال التي تحتاجها.
الكلام السابق يمكن التعليق عليه بالتالي:
• ان تدخل مصرف لبنان في «السوق الاولية» يعتبر تشغيلاً واضحاً لمطبعة النقد من اجل تمويل العجز والدين العامين. وهذا ما يتعارض بشكل صارخ مع مبرر انشاء اي مصرف مركزي والذي هو ضبط عملية اصدار النقد بهدف تأمين الاستقرار في الاسعار، لا تشغيل مطبعة النقد لتمويل المالية العامة، كما يعتبر تخلياً ارادياً عن الاستقلالية المطلوبة منه بصريح الاسباب الموجبة لقانون النقد والتسليف، والتي تقضي بالامتناع بشكل صارم عن المشاركة باي تمويل مباشر لديون وسندات الدولة خارج الاطار والشروط المحددة لذلك بمقتضى قانون النقد والتسليف.
• ان الاستقرار المحقق بفضل تمويل مصرف لبنان للحكومة هو استقرار مصطنع وليس طبيعياً، لانه قام على التدخل المستمر للمصرف (والازمة الراهنة اكبر دليل على هشاشة الاستقرار الذي طالما تم التغني به).
• ان تدخل المصرف المركزي الاوروبي كان (أ) في «السوق الثانوية» و(ب) لمدة محدودة لتجاوز تداعيات ازمة الرهونات العقارية الاميركية على عدد من دول الاتحاد الاوروبي الجنوبية ومصارفها، اما تدخل مصرف لبنان لتمويل الحكومة فكان (أ) في «السوق الاولية» و(ب) لمدد طويلة تقارب الثلاثة عقود على نحو بدا وكأنه القاعدة لا الاستثناء.
• ان تلبية مصرف لبنان للطلبات المالية للحكومات المتعاقبة طوال ثلاثة عقود متتالية يعيد الى الذاكرة قول للبروفسور الفرنسي Maurice Allais حامل جائزة نوبل للاقتصاد للعام 1988، يذكر فيه ان تمرس اي مصرف مركزي بتمويل حكومته يفقده مبرر وجوده، والافضل في هذه الحالة اغلاق ابواب المصرف وتحويل عملياته الى مديرية الاصدار في وزارة المالية.
• ان تقديم مصرف لبنان التمويل السهل easy money للحكومة من خلال الاكتتاب بسنداتها عند الاصدار، وكلما دعت الحاجة خارج اي نقاش او رقابة برلمانية، هو من المحفزات الاساسية لتضخم العجز العام ولتفاقم فقاعة المديونية العامة وحتى التضخم. لانه لا يضبط التغير في حجم القاعدة النقدية على اساس مبررات اقتصادية بحتة بل لتلبية حاجات المالية العامة، كما هو مدعاة لتفشي التبذير والفساد ولتقليص حجم النفقات الاستثمارية والاجتماعية الى حدود دنيا لاستغراق تكلفة الدين العام الجزء الاكبر من الايرادات العامة.
ايضا استعمل مصرف لبنان التمويل السهل للحكومة كركيزة اساسية في هندسات مالية حصل بمقتضاها ومقابل هذا التمويل على سندات EuroBonds مصدرة من قبل الحكومة، حيث عمل على تسويقها بتحفيزات معينة لدى المصارف للحصول منها على العملات الاجنبية التي اودعها اياها المودعون بغية استعمال هذه العملات في اسواق القطع وفي عمليات الدعم لاستيراد عدد من المواد كما وتأمين متطلبات متنوعة للخزينة.
الخلاصة
واضح مما سبق ان عدم التقيد بالاحكام المنصوص عليها في قانون النقد والتسليف، والخاصة بأصول تقديم مصرف لبنان التمويل للحكومة على الاخص ضرورة ان يكون هذا التمويل استثنائياً وبمقتضى عقد يبرم بين الاثنين ويعرض على مجلس النواب لأخذ موافقته المسبقة عليه قبل البدء بتنفيذه، كان من العوامل الاساسية ان لم يكن العامل الاول الذي ادى الى انفجار الازمة الراهنة.
والحل الافضل للمستقبل ليس بالدعوة الى العودة والتشبث بدقة بالاحكام القانونية المشار اليها بل بتعديلها على النحو الذي دعا اليه القائد الفرنسي Bonaparte قبل اكثر من مئتي عام، واعتمدها مؤخراً الاتحاد الاوروبي بالحظر التام على المصرف المركزي منح اي قرض من اي نوع كان للحكومة ما يدفع الاخيرة الى انتهاج سبيل واداء مالي سليم ومتوازن يجنبها كل الانحرافات التي سبقت الاشارة اليها اعلاه.
قد يقال هنا ان الحل المقترح يترك للمصارف من خلال الاسواق المالية حرية تحديد معدلات الفائدة للاموال التي ستقرضها للخزينة، ما يزيد من فرص الاخيرة برفع هذه المعدلات لتحقيق الارباح الفاحشة من جيوب المواطنين، وهذا ما كان فحوى اعتراض الفرنسيين في حينه على صدور القانون المعروف بقانون
«Pompidou, Giscard, Rothschild» عام 1973 والذي منع مصرف فرنسا من اقراض الدولة الا بموجب عقد بينهما يوافق عليه مجلس النواب ( تعدل لاحقا عام 2000 باتجاه حظر اي اقراض من مصرف فرنسا للدولة وهيئاتها العامة) وقد كان الرد على هذا الاعتراض بان القانون المشكو منه سيدفع الحكومات الى انتهاج سياسات اقتصادية ومالية مثلى كما ان الانظمة التي تضعها هيئات الرقابة المصرفية على الاخص تلك المتعلقة بسقوف ومعدلات الاقراض لعميل واحد تحفظ من اي تشوهات ومخاطر !
الاتحاد الأوروبي
المادة 104 من اتفاقية الاتحاد الاوروبي تحظر على المصرف المركزي الاوروبي وعلى المصارف المركزية الاوروبية منح اي نوع من التسهيلات والقروض الى حكوماتهم والى اي من مؤسساتهم وهيئاتهم العامة
Il est interdit à la BCE et aux banques centrales des États membres, ci-après dénommées «banques centrales nationales», d›accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux institutions ou organes de la Communauté, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques, aux autres organismes ou entreprises publics des États membres; l›acquisition directe, auprès d›eux, par la BCE ou les banques centrales nationales, des instruments de leur dette est également interdite.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:11992M/TXT
حظر اقراض المصرف المركزي للدول الاوروبية ومؤسساتها نقل لاحقا الى البروتوكول الاوروبي لنظام المصارف المركزية والمصرف المركزي الاوروبي
https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/fr_statute_2.pdf
سويسرا
المادة 2-11 من قانون البنك المركزي السويسري تفرض حظرا صارما ليس فقط في تقديم التسهيلات والقروض الى الاتحاد السويسري بل ايضا في اكتساب سندات الدين العامة عند اصدارها في السوق الاولي، والامر الوحيد المسموح به هو التسهيلات اليومية مقابل ضمانات كافية
La Banque nationale ne peut ni accorder de crédits et de facilités de découvert à la Confédération, ni acquérir, à l’émission, des titres de la dette publique. Elle peut autoriser, contre des garanties suffisantes, des découverts de compte en cours de journée.
فرنسا
اعتمد المشرع الفرنسي عام 2000 النص التالي للمادة 141-3 من قانون المصرف المركزي الفرنسي للعمل به ابتداء من عام 2001
Il est interdit à la Banque de France d›autoriser des découverts ou d›accorder tout autre type de crédit au Trésor public ou à tout autre organisme ou entreprise publics. L›acquisition directe par la Banque de France de titres de leur dette est également interdite.
هذا النص حل مكان نص صدر بالقانون 7-73عام 1973 وسمي قانون Pompidou, Giscard, Rothschild يجيز للدولة ان تحصل من المصرف المركزي على تسهيلات وقروض بمقتضى اتفاقيات يوقعها وزيرا الاقتصاد والمالية مع حاكم المصرف بتفويض من مجلس ادارة الاخير على ان يصادق البرلمان على الاتفاقيات المعقودة
